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• 谈谈事业单位改革的几个基本问题

  目前，中国事业单位管理体制和机构改革已成为社会广泛关注的热门话题。相关的学术理论研讨会、改革方案配套文件论证会、改革试点总结会、改革实践经验交流会等，林林总总，乃是此处闭幕彼处开，接二连三，滔声不断。有关事业单位管理体制和机构改革的学术文章、政策建议、改革思路、睿智高见、深谋远虑以及有关改革的战略战术等，或长或短，在全国各类报刊杂志上连篇累牍，热热闹闹。同时，有关事业单位改革试点工作业已在许多地方展开。这种现象的出现，至少向政府决策机构和有关职能部门昭示了这样一个问题，即事业单位改革已成为全社会的共识，改革的时机已经基本成熟，事业单位管理体制和机构改革应该开始了。我们要适应“三个代表”重要思想的要求，适应时代的要求，适应改革大局的要求，我们要响应社会的呼声，响应群众的呼声，响应事业单位的呼声，不失时机地开展事业单位管理体制和机构改革。     多年来，我们的事业单位积累的问题不仅太多，而且盘根错节。事业单位改革是一项十分复杂而艰巨的工作，为保证此项改革能比较平稳地推进，我们对改革相关问题的前置性研究一定要尽可能地深入一点，全面一点。本文拟就事业单位改革的几个基本问题谈点不成熟的看法，一来求教于各位读者，二来做点拾遗补缺的工作。     对事业单位改革风险的基本估计     事业单位改革，不仅涉及130多万个单位和2800多万从业人员，而且涉及事业单位机构布局的调整、管理体制的创新、运行机制的变化、职责利益的划分、组织机构的重构、人员编制的精简、人事制度和收入分配制度的改革等多方面、多层次的问题。这些都会给事业单位从业人员带来强烈震动。特别是改革所带来的人员结构调整，有一部分人要离开现有的工作岗位，由于事业单位分流安置的渠道远不能与党政机构改革相比，在相当多的地方甚至几乎无法安置，这一严峻的现实，必然会给改革带来一定的压力和风险。多少年来，事业单位的人员已经习惯了原有的工作环境、工作方式和利益分配格局，现在要改变这一现状，使其重新适应新的环境，并非易事。有的单位转制改企，人员一夜之间从国家干部变成了企业职工，有的人员被精简而“下岗分流”，有的正值壮年就要“退休”“退养”，这样大的动作肯定会使一部分人的利益受损，如果解决不好，处理不妥，可能会引起社会的动荡和不稳定。这是风险之一。事业单位的转制改企，面临国有资产流失的风险，这是风险之二。当然，在目前的体制和机制下，我们也许很难真正做到国有资产一分一厘都不流失，但我们至少要做到绝大部分不能流失。对此，我们一定要引起重视，无论是国有资产授权经营还是国有资产置换退出，都应未雨绸缪，把工作做在前面，既要照顾群众利益，更要考虑国家利益，正确处理好国家利益与群体利益的关系，把工作做细，做好，做深入。事业单位改革风险之三是人才的流失。事业单位是各类高、精、尖人才聚集的地方。过去，在计划经济体制下，人才实行的是计划分配制，个人基本没有自由选择单位与职业的权力。因此，国家把相当多的高学历、高素质的人才都安置在事业单位。事业单位改革必然会使一部分人员对工作单位和工作岗位做重新选择。在改革过程中，如相关问题解决不好，就有可能造成现有队伍的不稳定和人才的流失，而人才的流失对于事业单位的负面影响在一定程度上要比资产的流失大的多，再想挽回就很难了。     对事业单位改革成本的重新认识     任何一项改革都需要成本，这是不争的事实。国有企业改革和政府机构改革，以及政府出台的每一项改革措施，都要付出改革成本。同样，事业单位的改革也需要成本。事业单位改革的目标之一，是要减轻各级政府的财政负担。然而，这里所说的“减轻”不是“节省”，不是减少对事业单位的绝对投入数，更不是挤出钱来挪做它用，而是通过资源（或者说资金）的重新整合，更好地发挥有限资源（资金）的作用，使政府花在事业单位上的钱由目前的“财政负担”变为真正的“财政投入”，而且这种投入是随着国民经济的发展和事业的发展而不断增长的。这是我们需要认识的问题之一。事业单位改革需要经费投入，不仅布局调整需要钱，分流安置富余人员需要钱，事业单位的改企转制更需要钱。长期以来，我们的各项事业一直处于低水平的发展过程中，多数事业单位从未搞过失业保险、医疗保险和养老保险。现在要搞了，需要大量的钱。钱从哪里来？以前，大多数事业单位是财政给多少钱，就用多少钱，几乎没有积累。现在突然要事业单位自己承受这部分负担，既不合情理，也无力负担，个人更无力负担，从道理上讲也不能让个人完全负担。唯一的途径就是政府、单位和个人三方共同分担，而且政府应该出多一点。“三险”问题解决不好，事业单位的改革就难以深入下去。近年来，许多地方的事业单位改革往往因这一问题未能寻找到理想的解决的办法而使改革难以深入，这是我们需要认识的问题之二。事业单位转制改企，涉及国有资产的置换，国有资产的评估，国有资产授权经营等一系列问题，如操作不当，就会造成国有资产的大量流失。但即使操作再得当，也会因现行制度的不完善，政策执行得不彻底，以及工作水平和方式等一系列主客观原因，国有资产存量也会受到不同程度的损失。我们不能因为事业单位的改革而造成国有资产的大量流失，但是，我们也不能因害怕国有资产流失而放弃事业单位改革。虽然在理论上讲，改革与国有资产的流失之间没有必然的因果关系，但是，在改革实践中因各种因素的相互影响和许多不可预测的情况，流失的现象又是屡见不鲜的，这是我们需要认识的问题之三。     总之，如果我们对事业单位改革成本估计不足，那么成本问题就有可能会成为事业单位改革的“瓶颈问题”。因此，事业单位改革，无论是各级政府，还是事业单位自身仰或职工个人，都要有成本意识，要认真策划，努力做好相关方面的准备。     对事业单位改革复杂性和艰巨性的充分估计     我国事业单位的机构数量和从业人员总数，在世界各国都是绝无仅有的，遍及教、科、文、卫等社会的各个领域和各个层面，但在职能性质、组织形态、活动范围、运营方式、资金来源、隶属关系等方面，彼此间的差别又很大，不同类型事业单位的改革要求和目标选择并不完全一致。几十年来事业单位本身积累的矛盾和问题不少，关系盘根错节。相对于行政机构改革而言，其改革情况更为复杂，任务更加艰巨。要充分准备，统筹考虑，精心设计，大胆试点，理性总结，稳步推开，同时也需要各方面的大力支持和积极配合。从目前的情况来看，事业单位进行管理体制改革和机构改革，必然会产生事业单位人事制度改革、分配制度改革、养老制度改革等一系列改革的联动。因此，事业单位改革从一定意义上说是个系统工程，是系统的改革而非单项改革。     对事业单位改革目标的理性选择     事业单位改革目标可以有多种选择。因为事业单位积累的问题较多，解决一个或几个问题是目标，解决多数或全部问题也是目标；解决表层问题是一种选择，解决深层次的问题也是一种选择。在我国目前的社会政治经济条件下，选择什么样的改革目标，使之既不显得脱离实际高不可攀，又不显得过于简单一蹴而就，这对于事业单位改革的成效和成败具有至关重要的意义。在目标的选择上笔者认为，首先要廓清一个观念即事业单位改革绝不仅仅是为了精简几个机构，减少一些人员，更不是单纯地为了减轻各级政府的财政负担。应清醒地认识到，事业单位管理体制和机构改革，不是简单的通过减少财政支出或重新进行分类就能达到目标的。此项改革的目标选择是，建立一个能够与社会主义市场经济体制相适应的、精简高效、结构合理的现代事业组织体系，改革后的事业单位管理体制，应当更有利于各项事业的发展和单位自身的发展，更有利于改善和提高公共服务的质量、推动经济发展和社会进步、尽可能满社会各方面的需求。理性的做法是，不同的事业单位应该根据自身的特点选择不同的改革目标。我们在制定改革目标时，一定要实事求是，千万不可脱离实际而好高骛远。要知道再美好的目标实现不了，也是空中楼阁。     对事业单位改革切入点的科学创新     近年来，事业单位改革存在的一个最大不足，就是事业单位的改革多数停留在微观领域，宏观体制改革明显滞后，在计划经济体制下形成的宏观制度层面上的问题基本没有解决。宏观层次上的问题没有解决，微观层次上的改革也难以深入和彻底，并且还留下不少“遗留问题”。深化事业单位改革，应该扭转这一局面，要对改革切入点进行科学创新。要从宏观体制着眼，把改革的重点放在宏观制度层面上，放在发展社会主义市场经济和各项社会事业这个高度上来考虑。从这一角度来研究突破口的问题，我们可以有以下几种选择：可以按照政事分开的原则，改革事业单位的管理体制，合理划分政事职责，将事业单位承担的行政职能划归行政机关，把一些技术性、辅助性、服务性的职能交给事业单位；可以提倡多种力量主办事业单位，打破主办主体单一的格局，实现投资主体的多元化；可以将有条件的事业单位转制改企，推进事业单位的社会化；可以通过创新机制，增强事业单位自身活力和自我发展的能力；也可以通过压缩人员经费、控制机构人员增长的方式，减少事业单位人员，减轻国家财政负担。总之，不同类型的事业单位，应针对不同的问题，选择不同的改革切入点，这样做，会更加有的放矢，改革的成效也会更实在。     （作者单位：中央编委办公室）

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