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• 事业单位改革前瞻
   

      目前，事业单位改革试点工作已由省市区一级开始向地市州、县市区方面扩展。相关的学术研究、经验介绍、理论探讨等形式的文章和信息大量地见诸于全国各类报刊；由政府决策机构和有关职能部门召集的座谈会、研讨会、务虚会等业内工作会议一个接一个。事业单位的改革已成为社会各界广泛关注的热门话题。

   

  一个庞大的体系

   

      事业单位是当代中国的特色，西方国家是没有这种称谓的。但其存在的基本原因却普遍地存在于古今中外的各种社会之中。我国正式使用“事业单位”称谓是1952年，那年6月27日，中央人民政府政务院发布《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》，文件中第一次出现“事业单位”名词的表述。五十多年来，随着生产发展，科学技术进步以及社会政治、经济和生活的需要，我国各项事业得到长足发展，各领域事业组织相继出现，并初步形成了门类齐全的结构和完整的体系。至2002年底，全国各类事业单位的总数为124.8万多家，从业人员总数大约为2865万人。其中：教育系统机构数30.8万多家，从业人员为1368万人，农林牧水技术推广与服务系统机构数27.4万多家，从业人员为321万人，医疗卫生系统机构数10万多家，从业人员为392万人。另外，文化系统机构数4.7万多家、广播影视系统机构数3.9万多家，科研设计（含勘探）系统从业人员为118万人，交通系统从业人员为104万人，新闻出版、城市公用、社会副利等系统也占有相对比例。另据有关报刊介绍，目前事业单位机构数量超过130万，从业者达2900多万。

      事业单位拥有国有资产近3000亿元，全国人才总量的60%，全国科研人员的70%，全国教师、医生的95%，国家财政预算开支的1/3；事业单位对中国GDP的贡献大概在5%—10%之间，2001年科、教、文、卫四大行业只占5.1%。

      事业单位就业人数占公共部门就业人数的34.4%，城市劳动力的10.6%，中国劳动力总量的3.5%。

   

  一个复杂的结构

   

      事业单位涵盖面很广，有人戏称“事业单位是个筐，不是党政机关和工厂企业的都往里面装”。规范化地分析大概有以下几种方式。

      一是经费来源形式。也是我们通常说的财政拨款，一般情况下是三种，即：全额、差额、自收自支。享受全额拨款的事业单位是那些具有全部政府行政职能的部门，以及纯公益性的单位。享受差额拨款的事业单位是准公益性或社会服务性的单位，个别经营性的单位也享受了差额拨款，如政府指定的从事接待任务的宾馆、招待所等；自收自支的财政不拨款，靠自己养活自己，自负盈亏。全额、差额拨款纳入各级政府年度经费预算支出计划。当然，也有不直接拨款，间接支持的，如享受税收优惠政策；也有不进入预算支出的笼子，从预算外资金收入中给予支持的。这种间接支持是没有标准的，也不规范，基本上是“见子打子”、“灵活运作”，有很大的随意性。

      二是工资发放标准。两种形式：一种是完全参照公务员工资标准执行，包括年度考核、晋升运作、奖励档次等在内；一种是按照职称工资标准执行，即初级、中级、高级。两种形式都套用的极少，为数不多。

      三是分类。事业单位的分类目前还处于一种探索阶段，没有一个统一的标准。处于主导地位的是“四分法”；即：行政支持类，履行行政职能，如质监、监测、检疫、征稽、征收、等；公益类，细分为纯公益、准公益，如中小学就是纯公益，大学准公益，图书馆、博物馆、妇幼保健、卫生防疫部门是纯公益，医院是准公益；生产经营类，如农产品开发、城建开发、房地产开发、出版社、演出团体、影剧院等；社会工作类，如各种行业协会、社会中介组织、咨询中心等。此外，也有“三分法”、“五分法”、“七分法”之说。

      四是资源配制。过去，事业单位的资源配置是计划性的、指令性的，由政府的有关职能部门调配。如人才资源的配置有以下几种来源，大中专院校毕业生分配、军队转业干部（含家属）和城镇退伍兵安置、退役运动员安置、因病因伤提前退休人员家属子女顶替等等，而面向社会公开择优聘用的方式并不多见。近两年，国有企业改革时有一部分人员分流到了事业单位，而政府机构改革时又有10—15%的行政机关工作人员分流到了事业单位，事业单位这条通道，成了上述改革分流人员的“出口”。

      五是法人制度。十多年前建立的法人制度只明确了机关、企业、事业、社团4种法人，由于没有将利用公共资源追求公共目标的机构和从事非营利公益事业的机构单列出来，公法人和私法人概念没有区分，一些民办的非营利公益机构也找不到位置，不得已戴上了“民办非企业”的帽子。很多原本不该列为事业单位的机构也不得不列入事业单位的序列。

   

  一项艰巨的任务

   

      一个涉及130多万个单位和2900多万从业人员的事业单位改革，其规模是庞大的，是我国继国有企业改革、政府机构改革之后，面临的又一重要任务。五十多年来，事业单位积累的问题不仅太多，而且盘根错节。

      其一：事业单位大部分脱胎于行政系统，很难从管理机构转变成服务机构。行政级别划线是1988年开始的，当时，所有的事业单位都有行政级别，这是不言而喻的。事业单位受行政划级的影响，其管理体制、组织程序、运行机制、人事制度、分配原则都具有十足的政行味道。难怪有人说，一些政府附属的事业单位就是二政府，自居企业和社会之上，脾气比一些政府部门还大。 

      其二：机构臃肿，效率低下，很难适应目前中国市场经济的需要。事业单位部门所有、条块分割的局面是众所皆知的，这种管理结构，表现其在机构编制配备和资源使用上存在许多不尽合理的地方。如：职能相近或相似的事业单位，因部门所有而重复设置；规模过小，服务对象单一的机构，因部门利益驱动而多头设置；已不适应经济、社会事业的发展，职能弱化或萎缩的机构，因决策层缺乏战略眼光而闲置；这些表现，严重制约了经济和社会的协调发展。

      其三：中央、地方财政压力过大，很难达到精干、高效运行机制的起码要求。全国党政机关工作人员（包括人大、政协、法院、检察院）约600万，而事业单位人员超过了2900万，是党政机关的近5倍，其经费支出占政府财政支出的30%以上。两者比较，事业单位是财政支出的大户，事业单位从业人员也是“吃皇粮”的大头。根据各级财政收支情况分析，财政的供给肯定不足，有的机关、事业单位要偏离其宗旨去搞“创收”，弥补经费的不足，这就严重地影响了精干、高效运行目标的实现。

      其四：人员分流到哪里去，很难找到事业单位改革中富余人员的“出口”。当年，有了事业单位这个“入口”，吞进了国有企业改革、政府机构改革时的富余人员，充分证实了事业单位这个箩筐的作用，才使得国企改革和政府机构改革有了缓冲带、避风港，减轻了改革的难度。那么，现在事业单位的改革面临当初国企改革、政府机构改革时同样的难点，谁来给事业单位当箩筐呢？

   

  一项系统的工程

   

      实际上，事业单位的现状已经成为市场经济发展的阻碍，中央决策层早已意识到事业单位改革的重要性和紧迫感，2002年，党的十六大明确提出了“按照政事分开原则，改革事业单位管理体制”的战略任务。回顾过去的改革，尽管表面上改革在分头进行，实际上仍处于一种探索阶段，对事业单位改革价值取向的观点仍然是各抒己见。

      一种观点认为：事业单位的改革，目前的力度不会很大，现在主要的目标还是减轻财政负担，能把财政负担减下来就不错了。

      另一种观点认为：加快事业单位改革，主要目的在于政府要转变职能。如果说过去事业单位作为一种财政包袱要甩出去，那么现在提事业单位改革，是要加强和完善公共事业管理体制。事业单位改革的着眼点应该是办好公共事业，而不是给政府减包袱。

      再一种观点认为：应从总体上收缩事业单位的规模。能够撤销的，在做好相关善后工作的基础上坚决撤销，其他的应视具体情况转为政府部门、企业或市场中介机构。把政府财政全额拨款的事业单位减少到最必要的程度。

      面对社会各界种种流行的价值取向，笔者以为：

      1、事业单位的改革要有法律依据。事业单位的改革要吸取机构改革的教训，必须在法制框架内进行，尽快地制定《编制法》，将党中央、国务院确立的建立一个行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的指导思想明确写进法规，起到总揽的作用，进而完善事业单位法制化。

      2、建立一整套适应各类事业单位自身特点的现代事业组织体系。

      首先，实行政事分开。把不属于事业单位的职能剥离出来，该谁的属谁，归还到位。明确非营利性公益事业的范围、重点，确定财政扶持的力度，做到有的地方少投减员增效，有的地方还要多投增员增效，改变财政供给上“撒胡椒面”。

      其次，建立与市场经济体制相适应的事业单位管理制度。要根据主体资格、社会需求、服务功能、任务指标、发展前景等情况，建立市场需求预测的评估体系，控制总量、整合资源，减少布局不合理、条块分割、重复设置的现象，切实加强对事业单位“准入”的管理。建立健全法人登记制度，加强监管力度，强化法制管理。

      再者，拓宽事业单位生存空间，增强市场竞争能力。要摆脱行政级别划线的束缚，改变以行政机关管理办法管理事业单位的模式，根据自身发展的需要，引入竞争性的劳动人事制度和有效的激励和约束制度，资源配置来源多元化、社会化；按照分类建立新的聘任制度、分配制度。尽快完善社会保障制度，迅速进入社会保障体系。

      3、按照分类，区别情况，平稳推进事业单位改革。根据事业单位所承担的不同职能科学分类，在以新组建的事业单位为突破口的基础上，再渐次推进各个领域现有事业单位的改革。

      关于人员编制的问题。行政支持类事业单位的人员编制按规范的统一的定编标准执行，这一标准有待尽快考虑出台。公益类事业单位人员编制要从严控制，明确不同岗位人员的结构比例。准公益类事业单位人员编制采用“一部分严管、一部分搞活”的办法管理。其他类事业单位人员编制不立项、不审批、不限额、不控制，由事业单位本身自行确定。

      关于人员经费的问题。行政支持类的实行全额拨款。公益类的分两种情况对待，一种是全额拨款，一种是差额拨款。准公益类的实行差额拨款，经费包干。其它类财政不拨款，但可得到政府的间接支持。

      关于改革运行的问题。要确定“纵”、“横”与“交叉”三个走向。“纵”是指自上而下运行，从国务院各部委开始，再到省市区、地市州、县市区；分步实施，逐步到位。“横”是指分类运行，按照事业单位分类，先易后难，先简后繁，先新后老，决不能一哄而上，全面出击。“交叉”是指配套改革运行，相关的配套改革要先起步，以利于制定和设计事业单位改革工作方案，以利于完善改革的保证措施。

   

                      中共常德市委编委办原副主任 肖英明
   

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