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• 蔡永飞：当前乡镇改革中的一个突出问题

  不久前，在一个新农村建设研讨会上，我很荣幸地见到了湖北省委政策研究室副主任宋亚平。宋亚平是湖北乡镇改革的“始作俑者”，在他担任湖北省咸宁市咸安区委书记期间，这个区的乡镇机构改革取得了突破性进展，咸安的许多改革经验不仅在湖北得到相当程度的认可，而且咸安也成为全国各地学习考察乡镇改革经验的首选地之一。据了解，出任湖北省委政策研究室副主任之后，宋亚平又成为湖北乡镇改革政策的重要设计者，也成了著名的乡镇机构改革问题的专家。遇到这样一个难得的机会，我当然要就乡镇机构改革的有关问题向他请教。我向他提出了两个问题：     第一，咸安区乡镇机构改革中，除了把党政两个“一把手”（即乡镇党委书记和乡镇长）合并成了一个，还把乡镇机构合并成了党政办公室、经济发展办公室、社会发展办公室三个办公室，请问，为什么是三个办公室，而不是两个、或者是四个？     第二，乡镇机构改革中那些机构的合并之所以能够实现，在相当程度上说明这些机构的职能很可能不是当地社会所需要的，比如说，乡镇派出所就不太可能合并到哪个办公室去，因为当地社会非常需要当地政府有一个专门机构执行社会治安的职能；同时，乡镇的所谓“七站八所”即为农服务的农技站、农机站、畜牧兽医站、水利站等等，这些站所是农业和农村经济发展所需要的，改革恰恰是把他们推向了社会，所有人员都不再为财政所供养。请问，改革留下的机构有一些似乎不是当地社会所迫切需要的，而当地农村社会所需要的机构你们又都推向了社会，那么，作为改革的政策设计者，你认为乡镇政府究竟应该干什么，你是打算怎么建设乡镇的“服务型政府”的？宋亚平对“为什么是三个”的回答十分直率，他说，当时没有考虑那么多，只是为了减人、减机构；如何合理界定乡镇机构职能、建设服务型政府，不是最迫切的改革任务，当下的问题是必须尽快减轻农民负担和上级财政转移支付的压力。     我对宋亚平的提问，是因为对湖北以及其他一些地方乡镇改革中多把乡镇机构合并成为几个办公室的理由持有怀疑：按照系统论的观点，社会大系统可以分为政治、经济、文化等子系统，在建设现代化的过程中，我们国家也提出要建设社会主义物质文明、精神文明、政治文明和社会文明的任务，那么，乡镇机构是不是就得就此设立“党政办公室、经济发展办公室、社会发展办公室”呢？改革者对乡镇政权机关的职能和机构的设计，是从理论的逻辑出发，还是根据现实的需要？改革的目的究竟是什么，究竟应该怎样实现改革的目标？如果改革者自己不清楚在干什么，改革会不会带来风险，这样的风险将有谁来承担？     笔者的担心在最近对湖南省乡镇改革情况的调研中得到了印证。在一个座谈会上，湖南省农村税费改革领导小组办公室的石建辉作为直接参与领导湖南省乡镇改革工作的负责人谈到了这个问题。他说：“要顺利进行乡镇机构改革，应先明确乡镇政府职能，然后根据履行职能的需要设置机构、配备人员，再分流富余人员。但是客观地讲，目前乡镇机构职能并不明确。……乡镇职能不明确，必然使改革带有相当大的盲目性，机构设置是否适当，需要保留多少人员并无把握。如果现在人员分流出去了，今后某项职能要加强，必然导致分流出去的人重新回来，从而走上过去历次机构改革‘精简－回流－膨胀’的老路。这是当前乡镇机构改革中的最大难题。”问题是很清楚的，一，现阶段至少在一部分地方的乡镇改革中，可能没有搞清楚问题所在，所以改革的对象是什么，我们并不是完全清楚的。     首先，乡镇改革所要解决的“负担”问题，究竟是什么性质的问题。说起来乡镇改革减人、减机构，目的是要减轻农民负担，其实不是。如果说原有乡镇机构人员都由财政供养，那么事实上它只是“吃饭财政”，乡镇机构要办事的时候，费用则基本上由农民负担，所谓“人民xx人民办”，而这才是问题所在：第一，既然乡镇机构是国家政权机关，那么，不仅它的人员应该由国家财政供养，而且它为国家办事，就应该国家给钱，而不应该为国家办事、让农民拿钱，所以，改革就应该是把农民负担换成国家负担就可以了，也就是所谓“事权和财权应该统一”的问题。第二，乡镇机构如果的确是为农民办事，农民是不是也应该出钱？当然，如果你为农民办他所需要的事、他自愿出钱，似乎也不是不可以，但问题显然是，我们必须弄清楚，乡镇机构是办什么事的，究竟是在为农民办事还是在为国家办事：事实上它是在干什么、它应该干什么，也就是说，乡镇机构的职能究竟是什么， 把这个问题搞清楚了，它的负担应该由谁“负担”，也就清楚了（按照宋亚平的咸安经验，为农民服务的事，推向社会、政府“养事不养人”也是可以的）。很明显，改革的出发点是要解决乡镇机构的钱由谁出的问题，那么，我们就应该先解决出钱干什么的问题，这个钱的性质是什么，而不是一下子干脆把乡镇机构取消或减少了。在乡镇机构究竟有没有错、有错错在哪里的问题还不清楚的时候，就把棍子打在了乡镇的头上，而且后果由乡镇机构的人员自己承担，这合理吗？乡镇机关的人员和大城市的公务人员一样也是国家公务员，他们在最艰苦的基层工作，拿的是最低的工资、行政级别低到中央机关和省级机关都没有那些级别（股级）的程度，就算他们都是为农民干事、不是为国家干事的，也不能干事的时候就找他，要出钱的时候就把他们一脚踢开吧？何况，乡镇机构几乎完全是为“国家”干事的，这一点非常明确：如果他们完全或者主要是为农民服务的，那么他们就不可能形成与农民对立的状况：一方面，在许多地方出现农民不得不起来与他们进行“有组织抗争”的情况，另一方面，有的地方乡镇只好雇佣黑社会的人去对付农民（比如在湖南，见于建嵘：《岳村政治》）。     二，因为缺乏整体设计，现阶段乡镇改革，实际上还是“头痛医头、脚痛医脚”。可以说，一些地方的乡镇改革实践，已经为改革者提供一个教训：改革者必须具有战略思维，善于从长远和全局的高度来规划和设计改革，对改革的路径和次序作出正确选择。改革虽然不一定都得从治本抓起，但即使是治标的改革，也必须按照治本的需要来进行。现在我们国家整体形势十分有利于推进改革，但并不可以如此不珍惜改革的机遇和成本。乡镇改革作为一级国家政权的改革，如果不能作出战略性的规划和设计，就可能使改革变成对基层的折腾，不但无法使改革达到预期的目的，增加改革成本，也会影响人们对改革的评价和支持度。湖南的一位领导总结了这样一条经验：“乱动不如不动，乱搞不如不搞”，语言很通俗生动，但含义深刻，十分令人回味。

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