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• 事业单位机构改革的趋势和形式

   

  章贡区机构编制委员会办公室副主任          陈颖

   

      目前，我国共有国有事业单位１３０多万个，从业人员２９９７．３万人，其中中央单位１７２．５万人，地方单位２８２４．８万人。事业单位中专业技术人员１８４４．８万人，占人员总数的６２％，工勤人员７６４万；事业单位中，教学人员１１５５．８万人，卫生人员３０２．１万人，这两类人员占事业单位人员总数的４９％。

      一、事业单位机构改革的重要意义

      党的十六大明确提出了改革事业单位管理体制的战略任务，事业单位机构改革将成为继国有企业改革和党政机构改革之后我国社会政治生活中的又一个新热点。今后五到十年是完善社会主义市场经济体制和扩大对外开放的重要时期，也是我国经济和社会发展的关键阶段。搞好全国事业单位机构改革，对于实现我国经济社会发展的战略任务，具十分重要的意义。

      （一）事业单位机构改革是政事分开和产权制度改革的迫切要求。事业单位的职能既不同于行政机关，也不同于企业组织，它是为社会提供公共产品和服务，不以赢利为主要目的的社会组织。近年来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，事业单位政事不分的弊端日益凸现，一些事业单位的服务职能逐渐弱化，其管理职能又与行政机关的职责、工作方式交叉重复。这种管理体制和运行机制持续下去，不仅制约着我国各项社会事业的健康发展，也部分抵消了行政机构改革已经取得的成果。必须通过事业单位机构改革，将一些应由行政机关承担的职能归还给行政机关，把属于社会性和服务性的职能归位到事业单位，真正做到政事分开。同时，由于事业单位的国有资产无法参与市场运作，也造成了资产的长期沉淀和极大浪费，导致许多事业单位长期效益低下，无法向社会化、规模化方向发展。因此，必须遵循社会主义市场经济规律，对我国的事业单位进行产权制度改革，改变现在事业单位产权全部由国家所有的形式，努力促使国有资产最大限度的退出，把事业单位的国有资产由非经营性资产转变成为经营性资产，直接面向市场参与竞争，在市场机制下创造效益，最终促进事业单位的自身发展。

      （二）事业单位机构改革是实现资源优化配置的迫切要求。我国事业单位无论是机构数量，还是人员规模都相对较多，在资源配置上存在着许多不尽合理之处：一是同类事业单位条块分割、部门重复设置的情况比较严重，带来了社会资源的浪费。二是生产经营类事业单位设置过滥，比重失调。在事业单位中，生产经营服务类事业单位就占39%。这些单位一般都面向市场进行生产经营服务，以赢利作为主要目的，实质上并不具有事业单位性质。因此，这次事业单位机构改革的主要任务就是加大对生产经营服务类事业单位的改革力度，集中事业单位资源，为我国经济社会发展提供更好的公共产品和服务。三是事业单位举办主体单一，运行机制不活。目前，事业单位绝大多数由国家举办。随着社会主义市场经济体制的不断完善，社会资本、个人资本甚至外资都可以大量进入社会公共事业领域。也只有这样，才能最大限度地激活事业单位的活力，最大限度地使事业单位资源得到优化配置。

      （三）事业单位机构改革也是建立公共财政的迫切要求。从目前情况来看，财政的收支调控功能在事业单位的管理中没有得到充分发挥。一方面，财政超范围供给，仍然承担或补贴着那些功能已不属于事业性质的单位经费。另一方面，应由财政承担的，甚至是应该加大投入的公益性事业单位，却因财力紧张而不能给予充分的经费保障，致使社会公益事业得不到健康发展，这种现象在全国各县（市）更为突出。因此，事业单位机构改革的一个重要目的，就是要加强财政对事业单位发展的调控作用。通过财政调控，对那些公益化程度较高，且市场信号相应较弱的事业单位，在经费上给予充分的保障；对一些关系到国计民生的公共事业，政府不仅要给予经费保障，而且还要不断加大经费投入。反之，对那些已不再属于事业性质的单位，则断"粮"断"奶"，中止其财政拨付，把它们彻底推向市场，使其走上自我发展的道路。

      二、事业单位机构改革的趋势和形式

      （一）我国事业单位改革历程和情况

      1、首先，了解一下我国事业单位改革历程。最早的改革探索于20世纪80年代。1986年劳动人事局曾颁发了《关于加强事业单位编制管理的几项规定的通知》，针对事业单位有关“机构增加过多，设置、布局不够合理和人员增加过快，比例结构失调”等问题，决定按季度分部门审定事业单位的人员编制总额；到1991年，国家更是因为其“增加财政负担，降低工作效率，助长官僚主义，而且容易滋生某些腐败现象”，作出了关于冻结机关、事业单位机构编制的规定。随后，又于1993年开始实行“工资分类管理”的办法，推进事业单位的改制。  从１９９５年在部分城市的部分事业单位开始进行改革试点，试行人员聘用制度。1996年7月中共中央办公厅国务院印发《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》的通知。 1998年编制部门开始对事业单位登记管理。2000年3月30日，人事制度改革在卫生系统试点推行。

      2、事业单位机构改革情况。1996年7月中共中央办公厅国务院印发《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》的通知后，广东、浙江、四川等地开始进行事业单位改革。如今广东事业单位的改革试点已基本完成，在全省各地全面铺开。广东事业单位改革的思路:首先是改革事业单位管理体制，让事业单位与政府部门脱钩，取消行政隶属关系，建立法人治理结构。其次，将原事业单位承担的行政职能划归政府部门，个别暂时难以划归的，通过政府委托，改组为法定执行机构。对从事社会辅助性、技术性、服务性工作的事业单位，则实行产权制度改革，改制为股份制的事业单位，并创造条件，使其逐步向企业转化。这次广东事业单位改革的最终目的就是:改革后的事业单位不定行政级别，建立不同于政府部门的人员管理制度和工资福利制度。广东的这次事业单位改革力度很大，特别是事业单位不定行政级别，这在全国都是创新。浙江省事业单位采取分类改革方式进行改革,将按市场经济规律运作，有效地改变 “政事分开，企事不分”的现象。2001年10月启动的浙江省事业单位改革，跳出原有的思维框架，采取分类改革的方法，即把事业单位分为四类:监督管理类、社会公益类、中介服务类和生活经营类。监督管理类事业单位，如部门所属的执、法大队，其履行的国家管理职能，改革的方向是依照公务员的制度管理。社会公益事业单位的情况比较复杂，浙江省将其分为三小类，即纯公益类、准公益类和虽有公益性质但接轨市场能力很强的一类:中介服务类事业单位，像会计师事务所、公证处、律师事务所等，原则上要与政府职能部门脱钩。生产经营类事业单位，招接待所、服务中心、培训中心等，要转为企业并改制。对所划分的四类事业单位，浙江省有关部门也在财政管理体制上进行了相应的改革。

      （二）事业单位机构改革的形式

      事业单位的类型、性质、运行机制、财政拨款形式以及发展趋势各不相同，因此，改革的形式也是多种多样的。根据调查研究，在分类的基础上，改革形式可归纳为九种。这九种改革形式，各有其适用的单位、范围和条件，同时又互相渗透、互相兼容。因此，具体到某个事业单位改革形式的选择，要因单位而异，从众多的改革形式中选择一种或几种。

      一是撤销。随着经济和社会的发展，原有的一部分事业单位，有的职能萎缩甚至消失，已经无所作为；有的运转艰难，既无社会效益，也无经济效益；有的依靠财政拨款养人，终日无所事事；有的名存实亡，长期无人员、无资产、不运作。此类单位应该撤销，其人员按政策进行妥善分流和安置。

      二是合并。有些事业单位，是以部门管理的模式设置的，有的规模过小，有的职能相近或交叉。对这类单位应在统筹规划的基础上，予以合并。可以系统内部合并，也可以在一个区域统筹，打破城乡办限、部门界限进行合并。

      三是改企。从事生产经营活动、开发性科研、工程勘察设计以及资产评估的事业单位，必须转企改制，按照建立现代企业制度的要求，使原事业单位改制为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经济实体。

      四是脱钩。根据国务院有关文件精神，所有挂靠政府部门及下属单位的经济鉴证类社会中介机构，一律脱钩改制，人员、财务、业务、名称与原挂靠单位彻底脱钩。

      五是分开。即事企分开。目前有的事业单位，既从事行政或行业管理，又从事生产经营，编制混用、人员混岗、财务混帐。对这类事业单位要进行职能梳理，生产经营实体应从事业单位中剥离出来，成为自负盈亏的企业法人实体。

      六是调整。即调整布局。对部门所有、条块分割、重复设置的事业单位，应统筹兼顾，科学布局。如各类培训中心、各类职业教育学校，在制定的历史阶段，发挥了积极作用，但是随着经济社会的发展，有的已经生源萎缩甚至枯竭，难以为继。必须按照职业教育和培训的统一规划，合理调整布局，取长补短，优势互补，优化人力、财力、资产等资源配置。

      七是联合。鼓励职能近或互补的事业单位跨行业、跨部门联合，组建包括广播影视、印刷出版等多种形式的集团性事业机构，以利形成规模效应，增强竞争能力和发展后劲。这种联合，可以是紧密型的，也可以是松散型的。

      八是核编。现有事业单位的人员编制是上轮机构改革或单位建立时核定的，与变化了的情况很不相符。要对事业单位的职能进行全面梳理，并根据经济社会发展的要求，明确应该强化的职能、弱化的职能、取消的职能，在此基础上，重新核定各事业单位的人员编制和人员结构。

      九是转机。即转换运行机制。对部分自收自支单位和有条件的单位，在不改变事业单位的性质、编制的情况下，引入企业的管理经验和办法，工资总额与单位效益挂钩，个人收入与工作实绩挂钩。

      此外，还要积极鼓励和发展社会力量举办教育、卫生、科研、文化、体育等各类社会事业，改变由政府包揽社会事业的局面，形成国家、集体、个体、外资等多元所有制结构和组织形式。

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